por Mariano Bartolomé - 18/2/2010
Hace un par de semanas, el gobierno recientemente reelecto del presidente Evo Morales en Bolivia, presentó el más vasto paquete de medidas vinculadas con la Defensa y la Seguridad de los últimos años, complementando las iniciativas adoptadas para mejorar y ampliar el equipamiento de las Fuerzas Armadas, que además de insuficiente era vetusto, al borde la obsolescencia. La iniciativa oficialista persigue como meta modernizar y fortalecer ambos sectores, considerados estratégicos y postergados por diferentes razones, a través de una quincena de proyectos de ley que en conjunto abarcan diversos aspectos: doctrina, armamento, despliegue territorial, administración de justicia, cobertura social y educación, entre otros. Los proyectos en cuestión son los siguientes:1. Ley de Seguridad y Defensa Integral.
2. Ley Orgánica de las Fuerzas Armadas.
3. Ley de Seguro Social Militar.
4. Ley de Intereses Marítimos Lacustres y Fluviales.
5. Ley del Consejo Supremo de Defensa del Estado Plurinacional (COSDEP).
6. Ley del Sistema Educativo Militar.
7. Ley de Administración de Personal.
8. Ley de Régimen de Fronteras.
9. Ley del Fondo de Defensa.
10. Ley de Servicio Militar Obligatorio.
11. Ley de Armas Municiones y Explosivos.
12. Ley de Inteligencia del Estado.
13. Sistema Judicial Militar.
14. Código Penal Militar.
15. Código de Procedimiento Penal Militar.
Según ha informado el vicepresidente Álvaro García Linera, la iniciativa del paquete legislativo corresponde al propio Morales, quien le encomendó los proyectos de ley a la cartera de Defensa para, luego de su revisión, someterlas al Congreso. García Linera destacó que las propuestas apuestan por un Estado fuerte y sólido, en los siguientes términos: “El horizonte que queremos construir es un Estado respetado en el contexto internacional (…) no nos gusta que nos traten como hermanos menores de nadie”.
A su turno, el mandatario justificó su decisión argumentando que las Fuerzas Armadas son un pilar fundamental de la estructura estatal en tanto contribuyen a su “monopolio de la coerción”, pero que estuvieron descuidadas y abandonadas durante mucho tiempo, siendo que desde 1985 a la fecha en materia normativa sólo se aprobó la Ley Orgánica de las FFAA, completándose el resto del andamiaje jurídico necesario a través de decretos presidenciales (supremos).
Es muy probable que con el novedoso andamiaje jurídico y normativo que surgirá de la aprobación de la quincena de anteproyectos de ley, el rumbo que Morales le imprima a las FFAA y la Policía Nacional (PN) en su actual gestión tenga un fuerte sesgo ideológico, como se advirtió en la reciente ceremonia de puesta en funciones de los nuevos comandantes militares y policial.
En esa ocasión el mandatario exigió a los uniformados “no tener acuerdos secretos con el imperialismo norteamericano” ni estar ligados a otros “tentáculos externos”, y a estar al lado del pueblo para apoyar el proceso de transformación y de cambio que él lleva adelante, conducente a que todos los ciudadanos accedan a la plenitud de sus derechos. Sobre esto último, Morales se disculpó ante los mandos militares y policiales porque cuando se desempeñaba como líder cocalero pensaba que eran sus jefes “quienes desencadenaban las agresiones al pueblo”, para luego comprender que los uniformados acataban decisiones políticas emitidas por las autoridades gubernamentales.
En cuanto al paquete de medidas, entre las novedades que exhibe se destaca la ampliación de las misiones y tareas de las FFAA. A sus tradicionales funciones que ya tenían y que son inamovibles, como la defensa del Estado y la protección de la soberanía, se sumarán otras que enfatizarán en la ocupación territorial en áreas fronterizas o marginales, fundamentalmente en la Amazonía y Chiquitania; y en la preservación de los recursos naturales de ambiciones foráneas. Aunque esto último no debería ser catalogado como una nueva misión, así lo presentó García Linera al hablar de “nuevos enemigos, nuevas adversidades, nuevas preocupaciones, nuevas riquezas fruto de la apetencia de poderes externos y nuevas estrategias para defender las riquezas que son objeto hoy de codicia”.
La idea de una Ley de Seguridad y Defensa Integral ocupa un lugar central dentro de la propuesta de Morales. Ese instrumento jurídico crea el Sistema de Seguridad y Defensa Integral, entendido como un conjunto de entidades y organismos estatales interrelacionados, cuya meta última es preservar la soberanía, independencia e integridad del Estado. A tal efecto debe formular objetivos y garantizar el planeamiento (políticas y estrategias), dirección, coordinación y ejecución de tareas en todas las dimensiones del poder nacional.
Ese instrumento jurídico fue concebido con amplios alcances pues habla de proteger a la población y los recursos naturales; preservar la integridad, unidad territorial, soberanía, dignidad e independencia del Estado plurinacional (considerado de ese modo de acuerdo a la Carta Magna recientemente promulgada); y enfrentar a todas las amenazas externas, conmoción interna y desastres naturales. Con ese objetivo, identifica cuatro delitos básicos, formulados en sentido amplio, dejándose su interpretación y aplicación para los tribunales específicos. El primero de esos delitos, que en realidad es abarcativo de los otros tres, alude a “toda acción, amenaza o agresión, directa o indirecta que atente contra el honor, la soberanía, independencia, unidad, progreso, desarrollo y estabilidad” del Estado.
El segundo delito apunta a la divulgación de documentación o información clasificada relacionada con la seguridad y defensa integral del Estado, por parte de cualquier persona, a un adversario durante un conflicto bélico. El tercero se refiere al incumplimiento de los requerimientos de la autoridad militar competente, por parte de personal de las Fuerzas Armadas, en cuestiones vinculadas con la seguridad y defensa integral estatales. Y el cuarto alude a la instigación individual y/o colectiva a la desobediencia civil.
La misma idea de Seguridad y Defensa Integral presenta un alto nivel de complejidad. Aquí, el concepto rector es el Seguridad Nacional, que abarca los ámbitos estatal, social, económico y ambiental. El primero de esos ámbitos, por su parte, abarca la Defensa Integral del Estado y de las fronteras, así como de los intereses estatales en materia de inversiones.
En el ámbito social, la Seguridad Nacional apunta a la defensa de la sociedad y de los Derechos Humanos, así como la seguridad social de corto y largo plazo. En lo económico comprende la defensa del consumidor y del aparato industrial, así como la seguridad y soberanía en materia alimentaria, ocupacional, industrial y energética. Finalmente, en el ámbito ambiental se refiere a la preservación de la biodiversidad y el medio ambiente, así como a la explotación de los recursos naturales.
Planteada de esa manera la Seguridad Nacional, sus cuatro dimensiones no se circunscriben a la esfera militar o policial, sino que las trascienden para involucrar a todos los sectores de la sociedad y todas las áreas de acción de gobierno. En consecuencia, las amenazas identificadas a la seguridad y defensa integral de la Nación son extremadamente heterogéneas, fluctuando entre cuestiones específicas y otras con importantes niveles de vaguedad y, según la perspectiva del análisis, una importante carga ideológica.
Así, el proyecto identifica por el momento 26 amenazas, que pueden incrementarse en un futuro, entre las que se cuentan la injerencia (en asuntos soberanos) de potencias extranjeras, organismos o agencias internacionales; la violación a la integridad territorial y la remoción de hitos fronterizos; el desequilibrio militar regional; y el separatismo o secesionismo. En el rubro de las amenazas transnacionales (las llamadas “nuevas amenazas”) se hace referencia al crimen organizado; la corrupción; las migraciones ilegales; el contrabando; el tráfico de armas; la insurgencia armada (“organización de grupos armados irregulares”); el terrorismo y su financiación; la propagación intencionada de enfermedades y la guerra informática.
También se habla de destrucción o enajenación de carreteras u otros bienes del patrimonio nacional; la afectación (negativa) de áreas vitales y servicios públicos; la obstrucción del transporte; la destrucción del medio ambiente y los desastres naturales. Se incluye la obstrucción a las tareas del Estado en materia militar, policial y de Inteligencia; los atentados contra diplomáticos bolivianos en el extranjero; y novedosamente, los motines propiciados por uniformados y las concesiones a empresas transnacionales que afecten en forma negativa al Estado.
El Sistema de Seguridad y Defensa Integral creado por la ley del mismo nombre, se encuentra encabezado por un Consejo Supremo de Defensa del Estado Plurinacional (COSDEP), dotado de una ley especial. Su objetivo es “garantizar el fin supremo de la búsqueda del ‘vivir bien’, a través de la toma de decisiones, en seguridad, defensa y desarrollo del Estado Plurinacional”. Este organismo será dirigido por el titular del Poder Ejecutivo, en este caso Evo Morales, e integrado además por los ministros y viceministros de Defensa y Gobierno; el Comandante en Jefe de las FFAA; el Secretario General Permanente; los titulares de los tribunales Supremo y Permanente de Justicia Militar; y los comandantes de las instituciones militares y de la Policía Nacional (PN).
Otro elemento clave dentro de este paquete de iniciativas, consiste en la creación de una Agencia Central de Inteligencia (ACI) encargada de emitir alertas para defender los intereses del país ante posibles amenazas internas y externas, según lo justificó el ministro de Defensa. Según este funcionario, la idea de esta agencia, que dependería directamente del Presidente de la República, no sería quitarle atribuciones a las unidades policiales, sino elaborar Inteligencia de nivel estratégico que permita una adecuada toma de decisiones orientada a preservar mejor los recursos naturales que posee el país y adelantarse a la ocurrencia de amenazas externas, como el crimen organizado y el terrorismo, o a actitudes separatistas o divisionistas locales.
Para financiar todo el nuevo Sistema de Seguridad y Defensa Integral, la Ley Orgánica de las FFAA plantea la creación de un Fondo de Abastecimientos, Reposición y Equipamientos (FARE) que solventará la adquisición de equipos y el potenciamiento de las instituciones militares para situaciones de emergencia u otras derivadas de problemas internos o externos (1).
Este Fondo será depositado en una cuenta fiscal del Banco Central, podrá ser colocado a plazo fijo y el saldo de cada año no será revertido al Tesoro General del Estado. En cuanto a su financiación, contribuirán los proveedores de bienes y servicios al Estado; las compañías aseguradoras; los consultores y contratistas del gobierno; las universidades; los conscriptos y jóvenes en edad de prestar el servicio militar; el mismo Estado; los consumidores de determinados productos; los aportantes a las Administradoras de Fondos de Pensiones; las propias FFAA y los empleadores, entre otros sectores.
Como ejemplo, contribuirán al FARE el Estado, con el 0,1% de su Presupuesto General; el 2% de las utilidades netas de las empresas estratégicas y el incremento del 1% al Impuesto al Consumo Específico (ICE) a licores, gaseosas, tabacos y suntuarios; un porcentaje de los remates de material estatal obsoleto; un porcentaje de los intereses de depósitos; los saldos de cartas de crédito por adquisiciones estatales; los saldos no ejecutados (calculados el 1° de noviembre de cada año) de las partidas asignadas a determinadas instituciones gubernamentales; un porcentaje de multas a proveedores estatales por incumplimiento de contrato; un porcentaje de los seguros por pérdidas, daños o mermas sufridos por productos asegurados y otro por los ingresos o utilidades por servicios y trabajos al Estado.
También se contemplaron un porcentaje de pasajes y fletes recaudados por las instituciones de Defensa, donaciones y diferentes tipos de multas: a universidades y centros de enseñanza superior que no exijan libreta de servicio militar a sus graduados; a entidades públicas y privadas que no exijan esa libreta a sus trabajadores varones; y a menores de 18 años que vivan varios años fuera del país sin regularizar su situación militar.
Otra forma de financiación del Sistema de Seguridad y Defensa integral que impulsa Morales, es la que prevé la Ley del Fondo de Defensa: acceder al 3% del dinero de la venta de recursos naturales como gas y petróleo, litio y hierro. Estos recursos no llegarían necesariamente cada año a la institución armada, en la medida que estarán sujetos a la aprobación legislativa de proyectos de desarrollo sectorial, equipamiento, potenciamiento y modernización militar.
No se tiene datos sobre los ingresos que generará la explotación y comercialización del hierro del Mutún, concesionado a una empresa extranjera (Jindal Steel & Power) que aún no inició sus operaciones. Lo mismo con la pretensión gubernamental de explotar e industrializar el litio que se encuentra en el salar de Uyuni. En cuanto a petróleo y gas, el ingreso promedio por el Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH) alcanzó en 2009 poco más de U$S 644 millones, con el cual el 3% de esos recursos le reportaría a las FFAA un aproximado de U$S 19,3 millones.
Para concluir, la quincena de proyectos de ley que presentó al Congreso el Poder Ejecutivo boliviano, constituye una iniciativa sin antecedentes en los últimos tiempos que trasciende aspectos coyunturales para alcanzar cuestiones estructurales de la Seguridad y la Defensa. Más allá de su originalidad, el modelo que propone Evo Morales muestra coincidencias con los casos de otras naciones de América Latina; la posibilidad de emplear a las Fuerzas Armadas en la lucha contra el crimen organizado y el terrorismo constituye una muestra en este sentido (2).
Sin embargo, las mayores coincidencias se registran con Venezuela y Chile, aunque ambas naciones encarnan modelos absolutamente diferentes el uno del otro. Es claro y evidente que la idea de Defensa Integral está influenciada por la casi homónima Defensa Integral de la Nación que Chávez comenzó a promover a inicios de la presente década y que se plasma en el art. 3 de la Ley Orgánica de Seguridad de la Nación (LOSN) de esa nación caribeña (3). En cuanto a Chile, las similitudes se plantean en torno a la financiación del sector de la Defensa mediante recursos procedentes de la comercialización de recursos naturales estatales aquí, la referencia obvia es a la Ley del Cobre, aunque paradójicamente ésta dejará de tener vigencia (4).
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Mariano Bartolomé es Graduado y Doctor en Relaciones Internacionales,
especializado en Seguridad Internacional.
Profesor en niveles de posgrado en la Universidad de Buenos Aires (UBA),
la Universidad del Salvador (USAL) y
la Universidad Nacional de la Plata (UNLP).
E-mail: marianobartolome@yahoo.com.ar.
(1) - Entre las adquisiciones concretadas se destacan las aeronaves de ala fija y móvil: seis aviones L-159 de fabricación checa para emplear en operaciones antidrogas; un avión de transporte Convair CL-66; tres aviones BAE 146; un avión carguero DC-10; tres aviones españoles de transporte medio Aviocar C-212, y y dos helicópteros franceses Eurocopter AS-350. A todo esto deben sumarse diferentes vehículos, sobre todo jeeps y camiones.especializado en Seguridad Internacional.
Profesor en niveles de posgrado en la Universidad de Buenos Aires (UBA),
la Universidad del Salvador (USAL) y
la Universidad Nacional de la Plata (UNLP).
E-mail: marianobartolome@yahoo.com.ar.
(2) - Sobre las diferentes posiciones de las instituciones militares de la región en materia de lucha contra el terrorismo y el crimen organizado, hemos analizado esa cuestión en BARTOLOMÉ, Mariano: “Las Fuerzas Armadas sudamericanas y las perspectivas de cooperación en la lucha contra el terrorismo y el crimen organizado”, Estudios Internacionales N° 164 (2009), pp. 7-30.
(3) - Ley Orgánica de Seguridad de la Nación (LOSN), publicada el 18 de diciembre de 2002 en Gaceta Oficial de la RBV N° 37594.
(4) - La Ley Reservada del Cobre se remonta a los años sesenta del siglo pasado, pero recién bajo el régimen de Pinochet, en 1976, se estableció la transferencia de un monto fijo de las ventas de la empresa estatal Corporación Nacional del Cobre (Codelco), el 10%, para la adquisición de material bélico. Esta ley ordena a las Fuerzas Armadas chilenas gastar de acuerdo con los volúmenes de venta del cobre en el mercado internacional, independientemente de las necesidades reales de los institutos castrenses. La Ley ha sido cuestionada por sectores de la oposición en Chile dado al secretismo que existe alrededor de las compras bélicas. En el 2004, cuando se desempeñaba como ministra de Defensa, Michelle Bachelet se opuso al pedido para modificarla, transparentar los gastos y permitir la fiscalización del Congreso.
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